新常态下的新尝试 —关于淮北市探索实施ppp融资建设模式的实践思考

在国内宏观经济下行、政府投资低迷的新常态下，如何吸引更多资金投入城乡基础设施、公共服务领域成为各级党委、政府共同关注的重大问题。近年来，面对财政增速大幅下滑、政府债务进入偿还高峰的严峻局面，淮北市主动作为、大胆探索，积极推动政府和社会资本合作（以下简称ppp模式）,着力破解城市建设发展融资难题，不断提升公共产品、公共服务供给能力，努力实现在改善民生中培育经济增长新动力。
一、   主要做法
去年，淮北市在城市公共自行车服务系统建设中推广应用了ppp模式，在总结成功经验基础上，该市加快完善运行机制，不断拓宽试点范围，今年以来，又将淮水北调工程、市人民医院东院区、s101二期等8个重点项目以及一批市政道路纳入实施。
一是加强组织领导。成立由市政府主要领导任组长、分管领导任副组长，市发改、财政、教育、科技、民政、人社、国土、环保、城乡建设、交通、水利等相关部门主要负责同志为成员的领导小组，统筹协调解决重大问题，指导推进ppp试点工作；明确市建投集团全面负责ppp项目的实施。
二是制定出台政策。为更好地鼓励引导社会投资，将ppp模式推广应用纳入法制化轨道，制定了《淮北市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）》，对ppp的适用范围、操作模式、工作流程等都提出了明确具体要求；加快制定出台ppp相关配套政策，确保了全市ppp模式的规范运行。
三是建立项目储备。从国民经济和社会发展规划、行业专项规划、公共服务及基础设施项目储备库中，对符合ppp模式的项目进行筛选，对符合要求的项目纳入市、县（区）ppp项目储备库，及时更新、统一管理。目前全市城市基础设施2015—2017年滚动规划项目符合ppp模式的已纳入项目库。
四是推动实质运作。对于拟定发起的ppp项目，在通过物有所值评价和财政承受能力论证后，列入年度政府性投资项目计划。在编制项目实施方案，经本级政府或授权部门审定后，向社会公示进行，通过公开招标、竞争性谈判等形式选择澳门英皇娱乐app下载的合作伙伴。
五是强化综合监管。将采用ppp模式运作项目资金支出，纳入到政府财政预算，确保项目资金的拨付。同时市建投集团按照协议约定内容加强对项目实施的履约管理和绩效评估，相关行政部门依法对项目实施监管，确保合作项目符合协议要求，保证公共利益最大化。
二、   存在问题
在探索实施ppp模式过程中，存在一些困难和障碍，需要引起我们的高度重视。
一是政策法规不完善。目前我国直接用于ppp项目的法律法规，多以部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的ppp法律，且部分现行部分法律法规并不适用ppp项目，甚至一些法律法规之间存在冲突，加之配套政策的不完善，国家和省级政府尚未制定出台具体的操作细则，不仅给地方政府在推行ppp项目时带来障碍，也直接影响到社会资本的进入。
二是社会资本进入意愿弱。就投资人来说，我市ppp项目投资大、周期长、收益相对较低，且多为非标准化、非证券化项目，投资人融资成本较高，加之在当前我国利益分配机制与相关风险分担机制尚未成熟的情况下，投资人对低利润项目兴趣不高；而市县（政府）受地方财政紧张影响，加之缺乏政府补贴机制，对于ppp项目，特别是经营性收益较低项目，难以及时给予合理的利益补偿，这也直接影响到社会资本参与合作的信心。
三是项目操作难度大。ppp项目推行实施中，无论是在立项审批，还是建设、运营监管都涉及诸多部门，尽管明确市建投集团组织实施，但实际操作中不可避免地出现手续繁琐、时限较长的问题。同时，每个项目由于情况不同，都要制定专门的规则、章程，加之一些项目由于合作对象较多，参与各方协调沟通的难度加大，也影响到决策实施的效率。此外，专业技术高层次人才的匮乏，也对项目实施带来一定影响。
三、   几点思考
为更好地促进ppp模式推广应用，要着力做好以下几个方面的工作。
一要健全完善法规政策。在当前国家尚未制定出台法律法规之前，建议我省尽快制定出台ppp管理的法规、政策，对社会资本和政府的权利义务进行明确的规定和限制，确保运作过程更加合理、公开、透明，切实保护投资人合法权益，解除投资后顾之忧。
二要加强统筹协调管理。针对ppp实施繁琐的问题，要加快建立跨部门的ppp统筹协调和管理机构，统一负责ppp的推进、协调和监督管理；同时，加强专业技术人员的引进和培养，切实提高工作效率。
三要加大政策扶持力度。鼓励引导金融机构开展ppp项目金融产品创新，积极争取国家政策性扶持资金，由省市财政出资，吸引金融资本和社会资本参与，设立ppp项目发展支持基金，建立收益合理补偿机制，为ppp项目提供金融信贷支持。
四要强化合作机制建设。要加快建立风险分担机制，合理公平的分配政府部门和私人在项目上的风险；加快完善公共产品定价调价机制，切实保护社会投资的合法利益和社会公众的集体利益。