国外ppp中心概览
编者按：本文归纳了世界银行、经济合作与发展组织（oecd）等国际机构关于ppp中心的研究成果，介绍了英国、南非、澳大利亚维多利亚州等国家或地区的ppp中心设置与运行情况。
国际经验表明，ppp中心是成功推广应用ppp的重要支持机构，承担着政策咨询、澳门英皇娱乐app下载的技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际ppp中心经验，有助于为我国各级ppp中心的建立与运行，促进我国ppp实践。
一、设立ppp中心的必要性
“ppp不是一场婚礼，而是一段婚姻”，是一段政府与市场的长期合作关系。因此，ppp不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用ppp，需要制定完善的ppp政策和战略，参与ppp项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期（这一过程长达20-30年，甚至更长）的管理，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。世界银行指出，从国际经验看，政府在履行ppp职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立ppp中心予以弥补。
世界银行、经济合作与发展组织的研究均表明，凡是ppp市场较成熟的国家，都建立了国家ppp中心甚至地方ppp中心。作为ppp专门管理机构，ppp中心利用自身专业人员和大量外围专家，可以为政府提供专业澳门英皇娱乐app下载的技术支持，有效解决政府在ppp管理上的机制性失效问题，在成功推行ppp中发挥着至关重要的作用。
二、ppp中心的主要职能
从全球范围看，虽然各国ppp中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括：
1. 提出政策建议。包括为ppp立法、筛选适用ppp的行业、选择合适的ppp模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议；
2. 参与项目审核。从ppp项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用ppp模式;
3. 提供澳门英皇娱乐app下载的技术支持。在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供澳门英皇娱乐app下载的技术支持，与市场投资人沟通互动；
4. 提高政府能力。通过培训等提高政府部门对ppp的正确认识，开展相关能力建设；
5. 支持项目融资。通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；
6. 建立信息平台。搭建ppp政策和项目信息平台，帮助政府推介ppp项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。
在ppp市场成熟的国家，ppp中心的工作重心开始转向分析项目的物有所值（value for money）、完善项目评估方法学、帮助项目持续获得政治支持等，工作层面更加深入。
三、ppp中心的机构设置
国家层面的ppp中心设置主要有两种方式：（1）设立于财政部，如英国、澳大利亚维多利亚州、南非等；（2）独立于政府部门之外，如德国、韩国。国外成功运行的ppp中心大多设于财政部，如经济合作与发展组织17个设立了ppp中心的成员国中，有10个国家将ppp中心设于财政部。这样有利于将ppp与其他财政支出、政府债务等统筹管理。
地方层面是否设立ppp中心，很大程度取决于本国政府的经济规模与结构，以及投资决策权的下放程度。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家ppp中心外，均设立了地方ppp中心。地方ppp中心在国家ppp中心支持、指导下，开展本级ppp工作，以确保工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广。
四、成功ppp中心的共性
很多国家的实践、世界银行与经济合作与发展组织的研究表明，运行成功的ppp中心有如下共同特点：
1. 政府有推广ppp的强烈政治意愿，ppp中心能得到政府强有力的支持；
2. ppp中心专注于解决政府机制性失效问题；
3. 具有一定决策权力的ppp中心要比只承担咨询顾问角色的作用更加显著；
4. ppp中心需实质性参与项目，才能做好政府的助手。
五、国外ppp中心案例
英国、南非、澳大利亚（维多利亚州）是国际公认ppp市场较成熟的国家或地区，其ppp中心运行成功，具有代表性。我中心归纳了这三个ppp中心的情况作为案例，详见附件。
案例1.
英国ppp中心简介
英国ppp管理机构发展分为两个阶段，第一阶段（2010年前），财政部于1997年设立一个ppp工作组，负责ppp相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（iuk, infrastructure uk），统一负责ppp管理工作。
一、背景介绍
2010年前，英国对基础设施的ppp模式主要采取“私人融资倡议”（pfi, private finance initiative），即政府通过与市场投资人签订合同，由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护（dbfom）基础设施，合同期一般在15-30年。合同结束后，市场投资人将基础设施无偿移交给政府。在提高政府公共服务质量方面，英国政府认为pfi规模虽小，但很重要。
2010年后，英国对pfi进行改革，推出pf2，即由市场投资人设计-建设-融资-维护（dbfm）基础设施。与pfi的主要区别是，在pf2中市场投资人不再参与基础设施运营；同时，财政部对负责pfi事务相关机构进行了整合，成立了iuk，统一负责ppp工作。
二、法律框架
到目前为止，英国对ppp没有专门的立法，是通过财政部颁布规范性文件进行管理。
在pfi阶段，有3个政策性文件：《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）。
在pf2阶段，有1个政策性文件：《ppp的新方式》（2012）。
三、职能定位
（一）pfi阶段，ppp工作组的主要职能：
1. 负责pfi规划和市场管理，目标是确保项目物有所值，促进pfi市场发展；
2. 制定pfi政策；
3. 支持行业和地方政府开发项目；
4. 审查pfi商业计划，为重大项目审查组和项目审查组提供参考意见。重大项目审查组设在财政部，主要负责所有中央本级大项目审批，包括pfi项目；项目审查组设在财政部，主要负责监督获得政府支持和由ppp工作组主导的pfi项目的审批；
5. 制定、出版英国政府pfi合同范本；
6. 为ppp执行工作组和基础设施融资中心制定政策。ppp执行工作组隶属财政部，于2006年成立，负责为pfi项目政府参与方提供支持，包括设计合同管理战略、市场测试、合同变更、再融资等；基础设施融资中心由财政部于2009年成立，对无法获得市场融资的pfi项目提供贷款支持。
（二）pf2阶段，iuk的主要职能：
1. 促进市场投资人参与基础设施建设；
2. 修订基础设施长期规划，确定优先次序；
3. 牵头与中央和地方政府、地方企业、政策制定者、投资者和基础设施部门，共同实施《国家基础设施规划》中的pfi项目；
4. 为财政部起草pf2项目规划、主要政策和指南等；
5. 为政府pf2项目和规划部门提供支持，提高基础设施交付能力;
6. 开展国际合作，包括在ppp规划和基础设施方面为外国政府和开发性金融机构提供帮助；在项目交付方面为外国政府官员提供培训；借鉴国际最佳实践，推进iuk工作规划；支持英国其他部门与机构的基础设施项目开发和投资等。
四、治理结构
英国财政部是ppp的主管部门。
2010年前，负责ppp运行的机构有两个：（1）财政部的ppp工作组，除原职责外，还负责批准英格兰地区的pfi交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的pfi交易由各地方负责审批）；（2）“英国澳门英皇娱乐app下载的合作伙伴关系”（partnership uk），独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持ppp工作组遴选的pfi项目，设计具体项目采购与投资策略，以市场化方式对项目和公司进行投资。
2010年后，iuk合并了ppp工作组和“英国澳门英皇娱乐app下载的合作伙伴关系”的职能，统一管理实施pf2项目。
五、管理机构
六、ppp项目情况
（一）pfi阶段项目情况
截至2012年3月，在pfi下共有717个项目，总投资547亿英镑。其中，648个处于运行阶段。具体情况见附表。
（二）2014年iuk工作重点
1. 改善能源、交通、废物处理、防洪、科学研究、水处理和通讯等经济基础设施；
2. 继续推进《国家基础设施规划》中的前40个项目工作；
3. 确保未来5年完成2000亿英镑投资，大部分将来自于市场投资人；
4. 支持有政府参与投资的主要基础设施项目；
5. 引入“担保计划”（uk guaratees scheme）,避免基础设施投资延误。
附表. 英国pfi项目情况
案例2.
南非ppp中心简介
南非ppp中心设在财政部下，于2000年成立。
一、背景介绍
南非政府对ppp的定义是，通过政府与市场投资人签订合同，由市场投资人进行建设运营基础设施，将项目全生命周期中的资金、技术和运营等方面的主要风险转移给市场投资人。ppp项目主要分3类：（1）市场投资人提供公共服务，由政府付费；（2）市场投资人从政府获得特许经营权，由使用者付费；（3）前两种的混合模式。
二、法律框架
在国家和省级层面，ppp项目法律法规有《公共财政管理法案（法案1/1999）》、《关于ppp的财政部令第16号》和《财政部业务指导》。
市级层面有《市级财政管理法案（法案56/2003）》、《市级财政规章（2005）》和《财政部/省级部门和地方政府服务实现与ppp指南（2007）》。
三、职能定位
1. 管理项目开发基金。项目开发基金的初始资金来自南非政府和双边、多边机构的赠款，专门用于垫付行业主管部门的部分咨询顾问费用。为了不影响项目可行性研究的公正性，该基金只有在可行性报告获得财政部批准后才可支付。这种资金一般为有偿使用，由市场投资人偿还，对于事先约定的行业或地区的特定项目也可无偿支持；
2. 筛选和发布ppp项目需求，参与部分示范项目融资；
3. 帮助国家和省级财政部门规范ppp工作；
4. 参与项目可行性研究、采购和管理等，为政府提供澳门英皇娱乐app下载的技术支持；
5. 制定规则框架，开发最佳实践指南，提供培训，发布信息，在ppp中推行黑人经济振兴政策等，为ppp创造良好环境。
四、治理结构
ppp管理工作由财政部及其ppp中心、国家和省级政府部门、市级政府共同承担，直接向国会或公选的立法机构负责。财政部对项目采用ppp的可行性、采购、物有所值评估报告和项目合同管理方案等4个环节进行审批。
五、管理机构
ppp中心设6个处，共20人。其中，专业人员14人，管理人员6人。具体情况如下：
1. 项目评估处，负责国家和省级项目的总体评估。2名专业人员。
2. 市级项目评估处，为市级项目提供总体评估。3名专业人员，1名顾问。
3. 信息处，评估各类项目中的信息技术。1名专业人员。
4. 风险分析处，审查ppp模式对项目的适用性，评估是否物有所值。3名专业人员。
5. 绩效监管与评估处，负责项目实施期内的合同管理。2名专业人员。
6. 商业开发处，负责媒体、出版和报告。2名专业人员。
六、ppp项目情况
1997-2000年，南非在收费公路、供水、监狱、旅游等领域，开始7个ppp项目试点。截至2009年2月，共有73个ppp项目。其中，19个项目正在建设和运行中，价值约20.6亿美元。
南非ppp项目情况（单位：个）
案例3.
澳大利亚维多利亚州ppp中心简介
澳大利亚的ppp工作先在地方各州试行，其中维多利亚州的ppp规模最大，工作开展得最好。该州的ppp中心，即“维多利亚ppp合作中心”(partnership victoria)情况如下：
一、背景介绍
维多利亚州对ppp的定义是，由市场投资人提供资金，通过设计-建设-融资-运营-维护（dbfom）、设计-建设-融资-运营（dbfo）和设计-建设-融资-维护（dbfm）等方式建造基础设施和提供相关服务。如果政府采购的服务不涉及基础设施建设，就不算作ppp。
“维多利亚ppp合作中心”设在州财政局。
二、法律框架
澳大利亚对ppp没有专门立法，于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对ppp进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。
三、职能定位
1. 制定财政局的ppp政策与规章；
2. 扮演顾问角色。在项目准备阶段，帮助采购部门从费用角度审核ppp的适用性；
3. 制定合同管理政策，对政府的合同管理经理进行专业培训，监督合同管理并就重大问题向财政局长和内阁提出独立建议，分享合同管理经验；
4. 向ppp项目提供咨询意见，落实相关政策，维护政策的完整性，评估项目成本和预算，协助财政局审批项目；
5. 开展培训，提高公共和市场投资人能力。
四、治理结构
州财政局是ppp的主管部门，负责制定政策和规章，审批项目，监管ppp项目的重大问题，向财政局长及内阁提出独立建议。2000年，州财政局设立了“维多利亚ppp合作中心”，协助开展相关工作。
五、管理机构
“维多利亚ppp合作中心”隶属于财政局商务与基础设施风险管理小组，共有12名全职雇员，专业涉及法律、经济、金融和工程等。
其经费来自财政预算。
六、ppp项目情况
维多利亚州ppp项目主要集中在公共建筑、水处理、医院、公路、监狱、学校等。截至2013年底，共签署23个项目合同，总投资156.4亿美元。其中2个已终结，14个开始提供服务，7个完成合同签订。
澳大利亚维多利亚州ppp项目情况
